财金〔2020〕13号文《政府与社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（以下简称“13号文）是当前PPP系列政策中最后一个，也是视角最独特的PPP顶层政策框架。13号文从宏观、中观、微观三个层面，全面地、重新系统化梳理PPP项目各层面关系，给出了绩效管理特有的概念定义、理念与方法、评审原则、相关方职责、工作流程、业务模板等。行文流畅，文字洗炼，内涵丰富。笔者认为13号文有三个显著特点：
第一,秉承财政预算绩效管理，对接财预〔2020〕10号文）；
第二，按绩效付费、结果导向、评价项目自身：不忘初心，方得始终，PPP项目旨在提供公共产业与服务，因此不仅要考核社会资本，也考核实施机构；
第三，项目全生命周期管理-体现了系统思维，全面提升政府治理。
一、 秉承财政预算绩效管理-PPP项目绩效管理提升政府治理
13号文开篇以《中华人民共和国预算法》为上位法，引用《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号文）作为顶层思想指引。PPP促进了政府治理的方方面面。我国现行部门预算分为4本预算，每本预算又都分为基础预算和项目预算进行编制。基础预算主要包括人员支出、日常公用支出、其他支出等。对于非PPP项目，项目预算在编制时，首先要从已纳入项目库的项目清单中选择项目，根据项目事前评估情况进行排序和预算编制。比如大型基建、大型或专项服务采购、大型会议等。而在2015年新预算法生效后的４年期间，我国PPP则形成了一套区别于政府投资项目和财政预算项目的完整体系，PPP以一般公共预算支出的10%撬动社会资本融资，在与财政预算管理对接的同时，在政府治理层面涉及了广泛的相关方。
继PPP项目综合信息平台完善后，PPP绩效管理以新的视角更加精细化地统筹了财政预算管理、行政和行业管理，项目管理、政府付费合同支付管理等。PPP绩效管理是通往其他政府治理体系的接口和共享载体，包括发改-规划国土、财政预算管理，行业管理，行政职能部门、区域级-项目群管理，十九个行业的基础设施与公共服务的管理、社会资本的项目公司管理。
二、 目标导向、按绩效付费；回归初心，考核PPP项目产出
根据PPP合同，按绩效考核支付合同对价，已成为共识。在1-3年的传统土建工程建设合同，根据独立的监理工程师按月度监理报告进行计量考核与结算，当项目竣工经过一定手续后支付全部工程款项。对于期限长达10-30年的PPP合同，其支付条款、项目管理、合同履约逻辑有显著不同，13号文为PPP项目管理制定了系统的全面指引。
有业内专家注意到在13号文的附件4-建设期/运营期绩效评价共性指标框架（参考）中，相对于2019年39号文征求意见稿，赫然出现了针对项目实施机构的考核指标打分表，这意味着PPP绩效考核除了考核项目公司（社会资本）还要考核政府方，疑问：到底PPP项目绩效考核，谁考核谁？那么，谁来评价实施机构？以政府方或甲方监督乙方的视角，一时想不通其中的逻辑关系。
笔者认为：首先，需理念澄清和回顾初心。文件中“第二条 PPP项目绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动。”这意味着绩效管理及绩效评价的对象是项目。实施机构也好、项目公司也好，各项工作都是为了完成项目产出，交付公共产品和服务。比如，对于常见情形有政府方赶工期，项目策划和论证不充分、前期手续不完备，签约社会资本后被金融机构风控部门发现、项目用地因管线迁改等无法落实而显著影响工期造成各种间接损失，因可研夸大需求量（交通、水务）导致项目公司在运营期间亏损环保回头看屡次不达标等。教科文卫等公共服务行业的PPP项目，可能因实施机构行政效率低、管理不当而导致群众投诉等，故实施机构也需要自评和整改。借鉴国际经验，世行贷款项目对每个项目的评估进行系统化论证形成PAD项目评估报告，在项目准备阶段要对项目实施机构PIU进行能力评估，在贷款生效后项目实施阶段，对每个项目进行督导（supervision）的对象恰恰就是实施机构，因为PIU要确保项目成功、对公共资金使用效率和效果负责。
在绩效评价工作层面，引入第三方机构的作用就显得非常重要，形式上可避免利益冲突，还可协助公众满意度调查、组织绩效考核分担工作量、协助实施机构对接上级和PPP行业主管（财政部门）、整理资料，数据统计，编制绩效报告。具体原则、工作流程、绩效指标体系框架，13号文已经非常清晰，而且善意提示供“参考”，应尊重PPP合同本身。现实中，针对项目公司（社会资本）的考核内容和细节肯定远大于实施机构的。鉴于PPP支出由人大审议纳入预算，建议特殊情况时由政府提请人大审议。
13号文从定义开始形成了自洽的项目全生命周期的全套体系。PPP项目绩效管理定义范围，“是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动。”这个ＰＰＰ项目绩效管理的定义完美体现了项目管理思维，管理大师彼得德鲁克的经典名著《mission, tasks and responsibilities》（《理念、任务和责任》），以及质量管理大师戴明的PDCA 模型：计划(plan)、执行(do)、检查(check)、处理(action）的完美诠释。这相当于顶层设计业务周期循环流程图（参见笔者论文：“谈谈ＰＰＰ项目绩效管理”将刊登于中国政府采购２０２０第四期）。
与项目绩效管理最密切的三个主体是：1项目公司(社会资本)、2实施机构（行业管理）、3财政部门（PPP主管）。在13号文第三条中，相对于2019年发布的征求意见稿39号文，对政府内部管理的描述进行了大幅度删减和高度概括，调整后聚焦到以PPP项目为核心，原则约定了相关方职责和业务关系。实施机构在行业主管部门指导下进行具体绩效管理的实施过程工作，各级财政部门主要负责制度建设、业务指导及再评价、后评价工作。考虑到客观独立性、工作量、专业组织能力，具体工作可以聘请第三方机构。
关于中期评估的规定“年度绩效目标是根据总体绩效目标和项目实际确定的具体年度预期达到的产出和效果，应当具体、可衡量、可实现。”实际上给未来留下了更灵活合理的变更空间，对于与城市功能密切相关的公共服务领域，例如：轨道交通、市政水电气污水处理、医疗卫生业务等可能在10-30年的合作期间，会随着经济发展、社会进步，行业技术创新，城市布局与产城融合演变、教科文卫、文化休闲、软硬件和观念变化而改变。虽然很多PPP合同设置了价格调整公式，每隔3-5年进行中期评估就显得非常重要，例如地铁票价的调价听证会。
第七条-第九条，提出的绩效目标设置原则简洁清晰，便于业内自行定制。需高度重视是年度绩效目标，该要求与更新版综合信息平台的录入要求一致，对项目按年度考核的精细化管理提出了更高要求。在发起项目时，实施机构可以从项目顶层目标向下逐层分解，单体项目、打捆项目或片区综合开发项目需要要符合上位规划、概念策划、工程可研，直至转化到招标文件与PPP项目合同中。在结果导向理念下，对PPP项目各阶段到合同运营期长期执行，保持文件一致性带来不小的挑战。其中对于物有所值的提法强调了物有所值理念而不拘泥个别文件是个政策改进。其中，ESG理念明显借鉴了国际经验，环保问题往往被追求快速政绩和商业利润的相关方忽视，在我国新时代新发展历史时期，应该给予足够的重视，投入合理的成本。
全文最后一条提示对于本指引发布前中标的项目，沿用原有合同，指标体系不完善的可以参照补充完善。而此后的，就需要按本指引实施。而在这个指引下，目标导向和结果导向和过程监控的体系，可以说全终点就是起点，形成了各种管理体系的闭环。对于因各种原因早期合同中绩效管理规定不完善的情况，建议及时谈判签字补充协议。
13号文的财政预算管理、结果导向、全生命周期三大理念在宏观-中观-微观三个层面实现了全面贯穿。宏观层面，主要是从预算法出发，对接了《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）的相关内容，13号文的PPP项目管理范畴可作为10号文的延伸和子集，因为项目支出同样纳入财政预算管理。预算法中的财政预算支出的4本帐，PPP项目通常涉及到至少2本。中观层面，PPP项目绩效管理涉及到行业管理、财政管理、项目管理，全面回顾了PPP的各阶段，以新的视角在时间维度上提纲挈领各阶段项目任务和业务活动。结合新基建和大数据应用，通过绩效管理可以提升区域行业管理水平。例如，提升区域医疗服务覆盖水平、全流域水环境治理，都可以在绩效管理过程中获得长期运营的数据来源进行创新应用分析。微观层面，具体PPP项目的绩效考核的工作流程以及文化配发的附件模板，已经可以全面指引绩效管理各项具体工作了，具体的项目产出和考核内容还是以PPP合同本身为准。
来源：财政部PPP中心
